高校设备采购审计应抓好的几个环节
发布时间: 2012-05-13 浏览次数: 715
近年来,随着国家科教兴国战略的实施,高等教育迎来了前所未有的发展机遇。连续几年的大发展,一方面,国家对高等学校的投入不断增加;另一方面,学校多渠道筹集办学资金的能力不断增强,使得高校办学经费以较快的速度增长。办学规模扩大后,为适应学生数量迅猛增长的要求,学校都纷纷加大了对教育设施的投入力度,其中仅设备购置费一项,各高校每年少则上千万元,多则几千万元,甚至上亿元。如何管好、用好这部分资金,使之发挥最大的效益,这是摆在高校审计人员面前的一个重要课题。适应设备采购量增加对审计监督提出的要求,各高校审计部门做了许多有益的尝试,如参与设备采购的前期考察、监督招投标过程、加强对经济合同的审计等等。但如何才能更好的开展这一工作,目前高校审计界尚无成熟的做法,本文笔者试从设备采购审计应抓好的几个环节方面对这一问题进行探讨,以期抛砖引玉。
设备立项环节的审计
设备立项环节是指设备需用单位提出设备购置申请后,先由学校设备主管部门组织专家组进行综合评审,然后决定是否采购的重要阶段。如果立项环节管理不好,就有可能导致整个设备采购资金的浪费,因此立项环节在整个设备采购中处于非常重要的地位。但在高校中,这一环节尚未引起足够的重视,在设备购置过程中,尤其是在大型设备购置过程中没有组织专家论证或论证不充分而造成投资损失的现象还经常发生,因此在高校中尽快启动对设备立项环节的审计就显得尤为必要。设备立项环节又可分为申报立项、专家评审和购置决策三个阶段,对设备立项环节的审计应主要围绕这三个阶段展开。审计的内容包括:设备立项的手续是否符合规定;材料是否齐全;是否组织专家组进行了可行性评审;专家组的评审是否依据学校的有关规定和学校发展规划、专业设置、教学科研、实验室建设的需要及经费情况分轻重缓急进行的;对于大型仪器设备购前是否进行了充分的市场和用户调研,对仪器设备的性能、技术参数、规格型号、售后服务等是否进行了认真的论证等。
设备购置计划环节的审计
设备购置计划通常由设备申购单位编制或由设备主管部门汇总编制,经财务部门审签、学校领导审批后组织实施。计划环节可以说是具体实施设备采购活动的起点,对设备采购实行计划管理,有助于在确保学校教学、科研需要的情况下落实采购资金,保障整个采购活动的有序进行,提高设备采购工作的效率和采购资金的使用效益。目前高校还没有开展设备购置计划审计,在具体工作中,由于大多高校审计部门负责人是学校财经领导小组成员,通常在参加年度预算会议时涉及到对设备购置预算的研究,因此对设备购置的规模、整体情况有一个总体的了解,但这种了解是宏观的、粗线条的,还不能称之为审计,各高校还需结合自身的情况将设备购置计划审计纳入审计工作日程。审计的内容包括:计划的编制是否符合实际;是否坚持轻重缓急、合理安排、保证重点的原则;计划的内容是否完整;是否符合年度工作安排;计划与预算是否衔接;采购部门是否严格按计划要求的品种、数量、质量、时间等按期完成;计划有无变更,如果变更是否严格按规定的程序进行等。
招投标环节的审计
招投标是市场经济条件下一种非常有效的采购方式。设备采购实行招投标的意义表现在:一方面它可以通过事先公布采购条件和要求,使众多的投标人按照同等条件进行竞争,招标人从中选出性价比最优的商品;另一方面因其具有较高的透明度,能有效地防止采购领域腐败现象的发生,净化了社会风气。从笔者近来对部分高校进行调查的情况来看,高校设备采购普遍采用了这种方式,实际花费的采购资金能比预算资金节约20%左右。但招投标采购发挥作用的基本条件就是必须坚持公开、公正、公平和诚实信用的原则。因此,加强对设备采购招投标环节的审计监督不仅具有重要的现实意义,而且具有直接的经济效益。目前在高校招投标过程中一般都邀请审计等部门参加监督,招投标审计已成为高校普遍开展的一项审计工作。但由于这项工作起步较晚,且无成熟的经验可供参考,因此招投标审计在各高校的开展情况很不一样。从调查的情况看,比较常见的审计形式有以下三种:一是直接式审计,就是学校将招投标职能设在审计部门,由其直接组织招投标工作,同时辅之以设备的招投标组织部门、使用单位和设备管理部门的职能分离,相互牵制,使审计在组织招投标的过程中进行监督。审计监督的内容涵盖了所有的招投标事项,实现了审计监督与招投标管理的直接结合。采用这种方式的高校比较少。直接式审计的特点是:审计全面、直接、方便;参与招投标的相关部门和单位能互相牵制。但由于审计部门既是招投标活动的组织者又是监督者,所以这时的监督就不再具有独立性了,监督的效果值得怀疑;同时由于目前高校的招投标业务多,组织招投标活动要占用审计部门大量的时间和精力,使得其他审计项目难以有效开展。二是参与式审计,就是审计部门派人分阶段参与到招投标活动的前期考察、开标评标定标和到货验收等各个阶段中去。在前期考察阶段,可以了解到预购设备的市场情况、供应商情况等,在开标评标定标阶段,派去的审计人员作为专家组成员参加投票决定中标单位,在验收阶段,可以监督购入设备的情况。采用这种方式的高校占被调查高校的半数以上。参与式审计的特点是:由于审计参与了设备招投标的全过程,可以对招投标环节实施跟踪审计;与第一种方式相比独立性更强;审计人员与其它人员融于一体,容易协调工作。但由于审计人员在评标阶段作为专家组成员投票决定中标单位,使得审计工作的独立性在这个阶段上打了折扣;审计人员实施全过程参与,工作量较大,不利于审计部门集中精力抓住重点。三是独立式审计,审计部门仅以监督的身份介入招投标过程,在开标前派人到会参加监督,对招标文件、投标文件等资料实施审计,对于招投标过程存在的问题可提出质疑,并有一票否决权。采用这种方式的高校占被调查高校的20%左右。这种审计方式的特点是:审计独立性强,审计部门比较超脱。但由于审计人员在到会前对招投标情况并不了解,到会后又因时间仓促,很难掌握比较全面的情况,审计内容窄,影响审计质量。以上三种方式各有优缺点,我们在工作中可以取长补短,结合使用。从各高校审计工作的全局来看,对招投标环节的审计做到面面俱到是不必要的。招投标全过程可分为前期考察、制定招标文件、发布招标公告、投标、开标评标定标、到货验收等几个阶段,其中有两个阶段值得我们特别关注,即制定招标文件阶段和开标评标定标阶段。只要我们抓住这两个阶段审深、审透,则可取得更为理想的效果。招标文件是招标人的意思表达,是编制投标文件、评标和签订经济合同的重要依据,招标文件的质量对招投标成功与否起着决定性作用。但目前高校普遍对招标文件的制定重视不够,招标文件编制过粗,在开标、评标过程中经常改动,导致投标文件无法响应,评标工作经常陷于被动局面,需审计部门重点介入。审计的内容包括:招标文件是否完整、合规;是否包括对招标项目的技术要求、对投标人的资格审查标准、投标报价要求和评标标准、办法等所有实质性要求和拟签订经济合同的主要条款;技术要求是否正确,是否满足需要;对投标人的资格要求是否清楚,确定的评标标准和方法是否公平、可行、先进合理;是否含有限制或排斥潜在投标人的内容等。开标评标定标阶段是完成招投标工作的实质性阶段,大多关键的招投标工作都在这一阶段完成,并且招投标前期工作的质量情况也能在这一阶段上体现出来,因此开标评标定标阶段也应作为审计重点。审计的内容包括:是否具备招标条件;招标方式的选择是否符合规定;是否在规定时间停止接收投标文件;投标人是否具备投标资格;是否当场检查投标文件的密封情况;是否按程序公开唱标;评标委员会的产生及组成是否符合规定;评标过程是否公正、保密;评标委员会是否严格按招标文件确定的评标标准和方法评标;开标、评标、定标程序是否符合规定等。
经济合同环节的审计
经济合同是明确当事人权利义务的重要法律文书,高校在设备采购过程中通过与供应商签订经济合同能更好的维护双方的合法权益,保证设备采购活动的顺利进行。但在高校的工作实践中,由于对签订经济合同重视不够产生纠纷,以至于给学校造成经济损失的现象时有发生,因此经济合同环节是一个重要的审计关口。从调查的情况看,目前高校对经济合同的审计主要有两种方式。一是将经济合同审计同其它审计结合起来进行,在安排审计项目时,顺便对里面涉及的经济合同进行审计;二是审签的方式,就是在经济合同签订前先由有关部门将待签的合同文本拿到审计部门,经审计通过后方能与供应商签署。以上两种审计方式共同的缺陷是:审计人员只能以合同文本所列的内容为基础审查合同条款是否完整、有无对校方不利的条款等内容,审计人员无法了解到与合同签订有关的其他情况,并且容易与招投标环节脱节,审计风险大。因此经济合同审计必须与招投标环节结合起来,才能更好的规避审计风险。审计的内容也需加以拓展,应主要包括:经济合同是否合法、合规;是否根据招标文件和中标人的投标文件签订;合同条款是否完整,意思表达是否清楚,文字表述是否严密;合同文本是否规范;供应商是否严格按合同规定供货;主管部门是否组织有关人员进行验收,质量如何,有无购入设备品种、规格、技术性能等指标与要求不符的情况等。
设备使用效益的跟踪审计调查
购置设备的管理情况如何,使用情况如何,能否达到设备立项时的要求,这些因素直接影响到学校预算资金的使用效益。目前在高校中普遍存在重资金,轻实物,重设备购置,轻设备管理的现象,因此在高校中尝试开展对设备使用效益的跟踪审计调查有非常积极的意义。主要表现在以下三个方面:一是有利于检验学校年度设备立项评审工作的科学性,维护经费预算和设备购置计划的严肃性,将有限的资金投放到最需要的地方;二是有利于增强申购单位的责任意识,防止盲目争项目,轻管理,造成设备实际利用率不高现象的发生;三是有利于审计部门启动绩效审计,实现高校内部审计工作由传统的合规性、真实性审计向合规性、真实性、效益性审计并重方向转变积累经验。对于设备使用效益的跟踪审计调查应区分当年购入设备和以往年度购入设备分别进行。对于当年购入设备应主要调查的内容包括:原定设备购置计划的完成情况如何,有无更改计划的情况,造成计划调整的原因是什么;设备到货后是否安装调试,运行情况怎样,技术指标能否达到规定要求;设备是否配套;操作人员是否到位;仪器设备的操作规程等规章制度是否完善等。使用一年以上的设备应主要调查设备的使用效益,内容包括:设备是否完好;管理情况如何;运行环境是否良好;维护保养情况如何;使用记录是否真实、完整;年度设备的有效机时占定额机时数的百分比是多少;设备的使用是否达到了预期效果等。另外,对于科研设备调查应结合其取得的科研成果进行,对于经济实体设备调查应结合其取得经济效益进行,对于专用设备调查应结合其专门用途进行。
找到了设备采购过程的关键控制点,实际上也就找到了审计监督的切入点,但是如何审计,何时介入监督过程,还要根据各高校的实际情况具体分析。从目前高校设备采购的现状来看,年度设备采购项目多,从设备采购应审计的环节来看,涉及到了事前、事中、事后整个设备采购的全过程。因此,要实现对设备采购活动的有效监督,就要求审计人员必须解放思想,采取更加灵活的审计方式和方法,具体包括:
坚持 “全面审计,突出重点”的工作方针。“全面审计”就是要把所有设备采购项目都纳入审计监督的范围,不留审计“死角” 。“突出重点”就是安排审计工作计划时应围绕学校工作中心,把那些对学校教学、科研、行政工作有较大影响的及立项金额较大的采购项目作为审计的重点。
坚持报送审计与就地审计相结合的原则。对那些书面材料比较完整、规范,审计工作以审阅书面资料为主的设备采购环节,可采取报送审计的方式,如经济合同审计;对那些适合到现场监督的设备采购环节,如开标评标定标过程的审计,则宜采用就地审计的方式。
坚持审计与审计调查相结合的原则。审计的大量工作就是审阅会计资料及有关资料,但是这些资料所提供的内容有它的局限性,有时候仅凭这些内容很难达到审计的目的,须借助审计调查这种更为灵活的形式,如对设备使用效益的跟踪审计调查。
坚持常规审计与专项审计相结合的原则。常规审计是经常性的审计工作,通过常规审计可以随时关注设备采购的有关情况。如在预算审计时可以同时掌握设备预算的情况;在预算执行情况审计中可以同时掌握设备预算的执行情况,并可延伸审计设备采购的有关情况;在财务收支审计中可以同时掌握有关的设备费支出情况,并可以审计经济合同等内容。另一方面,根据学校的特别要求,我们还可以安排对个别设备采购项目实施专项审计,以满足这种专门的需要。